怀柔宅基地换房实验-程华的财新博客-财新网

在中共十七届三中全会提出允许农村集体建设用地依法转让之后，酝酿近三年的北京怀柔区杨宋镇南、北年丰村宅基地换房被纳入了怀柔区政府工作报告。这使村委会看到了项目可能推进的一丝希望，亦引起了希望引“农地入市”的各种力量的关注。

尽管近年来小产权房遍地开花，但类似年丰村一样计划通过走正常规划，层层报批，将宅基地改建商品房的并不多见。正因为此，这一计划也引起了许多看中未来“农地”投资价值的投资者的高度关注。年丰村报批计划能不能成功，“北京”会如何做，是他们关注的主要问题。

但也正由于事涉土地用途的改变，从年丰村计划的报批进程看，这一想法在很长时间内仍然是天方夜谭。即使项目的主操作者们在“新土地改革”的大方向下看到了一丝实现的可能性，但直至现在，在有关具体操作细则明晰之前，各级审批部门仍在观望。

换房实验

北年丰村位于京承高速、大秦铁路以南，距怀柔县城约5公里，全村500多户。

2009年1月，记者走访北年丰村，正在村务公开栏公示的《怀柔区杨宋镇南北年丰村村庄规划》（下称《村庄规划》）显示，原“村民住宅用地”缩减为原来的约三分之一，其余的三分之二被规划为“发展备用地”，开发单位是北京晨隆佳地置业有限公司（下称晨隆佳地）。

北年丰村党支部书记穆启然介绍，该村准备与晨隆佳地合作“宅基地换房”，先在村里的空地盖楼，盖好一部分，就让一部分村民先搬进去，然后再把空下来的民居拆掉。这样“边盖边拆”，逐渐把所有的村民全部搬进楼房。

记者从晨隆佳地方面了解到了更为详细的规划。根据双方2006年签订的协议，上述“村民住宅用地”和“发展备用地”等集体建设用地将分为两部分。

一部分由晨隆佳地为该村建设村民住宅楼、商业用房、村委会办公楼、幼儿园、老年活动中心、社区卫生站等，这部分土地及地上建筑的所有权归村集体所有，不改变土地性质。

其余部分由晨隆佳地按政府规定的开发程序办理征地手续，将集体建设用地转换为国有建设用地，取得国有土地使用权后，建设商品房及配套设施出售。

协议还显示，村民住宅楼为14.45万平方米，商业用房为1.61万平方米。穆启然说，按照未最终确定的方案，每户三分宅基地（约200平方米）可置换270平方米的住宅楼，外加30平方米的门面房。

据晨隆佳地总经理龚佑成等负责人介绍，该公司是一家民营企业，目前主要有南北年丰改造和四川泸州旧城改造两个项目，南北年丰项目总投资约30亿元，所需资金全部由其解决。

“宅基地换房”在中国农村不是新鲜事，苏州、无锡等地早在2001年即开始实验“农民集中居住”。当地政府委托开发商集中建设农民小区，让农民上楼，原宅基地、空闲地等集体建设用地则未经征用直接用于工业建设，这一做法于2006年在江苏全省推开。

随后，天津为破解土地和资金双重约束的难题，也于2005年下半年开始了类似的实验，“宅基地换房”这个新名词也正式诞生。天津的做法是，农民按规定的置换标准以宅基地换取小城镇内的一套住宅，迁入小城镇居住，原宅基地复耕后，征收为国有，通过“招拍挂”出售，用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。

这些地方，均集一省之力推换房工程。其最终目的，都是要将农地置换为工商业用地甚至住宅用地。但这些做法均受到中国现行土地管理政策的制约，在中国严格土地用途管理和收紧土地审批权之后，很难完全展开。且由于这种做法仍以省区市的行政力量来主导征地和转让的全过程，农民没有话语权，其利益难有保障。

但在土地的巨大收益面前，各地仍难遏制冲动。今年1月，美国农村发展研究所、中国人民大学、美国密歇根州立大学联合发布的独立调查结果显示，中国一些地方政府为了增加建设用地指标，正在大力推行“农民集中居住”，在安徽、河北、湖南、陕西等17个农业大省中，平均3.1%的村庄已把农民搬迁到集中安置的楼房，7.4%的村已听说政府计划实施“集中居住”，其中江苏10%的农村已实施“集中居住”，超过27%的农村准备实施“集中居住”，浙江、安徽、四川、山东等省紧随其后。

据《财经》记者了解，目前北京怀柔、密云、平谷、通州、房山等多个郊区县均有类似计划。 [subtitle=]

一线可能

3月25日，北京市规划委员会怀柔分局规划和建设工程管理科工作人员告诉《财经》记者，“政府批的是南北年丰《村庄规划》，不涉及宅基地换房，村里是有那样的计划，但应先经发改委、国土局的批准，才能办理规划许可证等事项。”

晨隆佳地常务副总经理叶如清则向《财经》记者透露，“已经向发改委、国土局报了材料，申请立项，但现在还没有回音，我们已经等了三年了。”

据晨隆佳地总经理龚佑成介绍，2006年经朋友介绍，他来到杨宋镇北年丰村，发现村里有搞活经济的想法，双方经过探讨，提出让农民集中住楼，节约下来的宅基地搞开发的思路。得到镇里大力支持后，范围扩大到南、北年丰两个村，并开始逐级上报，但进展十分缓慢。

受开发商委托进行南北年丰村规划设计的北京军都晨宇工程设计有限公司工程师刘宏华告诉《财经》记者，“开发商最初将在宅基地上盖商品房的计划列入了南北年丰的《村庄规划》，由于不符合‘宅基地不能建商品住宅’的规定，一直未能批准。”

“今年，开发商做出妥协，现在批准的《村庄规划》只是规定了农村各类土地的性质，不包含盖商品房的计划。”刘宏华说。

晨隆佳地常务副总经理叶如清则表示，“《村庄规划》批下来了，哪块是农村建设用地定下来了，我们就在建设用地上做我们的开发规划，然后走征地的手续，改变土地性质，通过交纳土地出让金，获得国有土地使用权。”

在晨隆佳地和南北年丰等待的三年里，国家“十一五”重大文化产业推进项目中影数字制作基地落户杨宋镇，于2005年12月26日开工，至2008年7月底竣工。

开发商和村里从中看到了机遇。龚佑成表示，不愁商品房卖不出去，中影基地的演员、工作人员就是他们的目标客户之一，在他们的规划中，不仅有商品住宅，还有步行街等商业设施。

杨宋镇党委书记焦宝军表示，“杨宋的一切发展都围绕着中影基地进行，南北年丰的改造也有借助中影基地机遇的因素，既可以改变原来的村容村貌，还可以集约利用土地，农民也能从中获益，镇里十分支持他们的计划。”

直到2008年，伴随着中共十七届三中全会发布《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（下称《决定》），停滞已久的年丰村宅基地换房实验看到了一丝实现的曙光。《决定》打破了现有“非农建设用地必须征为国有”的格局，赋予农村集体土地与国有土地同等的地位，这无疑为“农地入市”打开了一扇政策窗口。

据晨隆佳地内部人士介绍，在《决定》出台之前的2008年6月12日，怀柔区委书记王海平到杨宋镇考察时，口头肯定了南北年丰“宅基地换房”的计划。

随后，在《决定》正式公布四天之后，区农委牵头，区国土、规划、建委、杨宋镇等各部门于2008年10月23日专门召开了联席会议，以推进此事的进展。

最终，该计划被列入了《怀柔区2009年政府工作报告》，表述原文为“积极争取市级旧村改造试点，适时启动汤河口、杨宋等镇乡宅基地换房试点工作”。

这让久等的开发商看到了希望，不过从《财经》记者在怀柔区政府和区规划主管机构采访的情况来看，怀柔区虽然希望推进此事，但土地用途改变已超出区里可以决定的范围，且目前“上面政策并不清晰”，因此态度十分谨慎。

怀柔区农委新农村建设办公室工作人员2009年3月25日向《财经》记者表示，“区里十分支持南北年丰的计划，但我们没有申请上市级旧村改造试点。”

同日，怀柔区国土分局耕保征地科工作人员向《财经》记者表示，无论开发商是用“宅基地换房”还是别的概念，只要想开发，按照现在的政策，就必须走一级开发的程序。 [subtitle=]

政策困境

在晨隆佳地看来，政府审批“效率太慢了”。问题的症结公司负责人亦心里有数——“宅基地换房”最关键的问题还是农村集体土地如何流转。

按照现行的法律和政策，建设用地必须申请使用国有土地，农村集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，更不能建设商品住宅，要想实现这个目的，只能先通过国家征收改变土地性质，开发商再通过“招拍挂”取得土地开发权。

然而，这个过程到底如何操作，如何实现，现在仍然没有成功先例可寻。而其中最难明确的一点，就是投资者或者开发商到底应该跟谁来谈判土地转让，土地转让过程到底由谁来主导。因为无论是以省、区、市还是如年丰村一样以村为单位来与开发商谈判，其弊端都是一样的——农民的土地权益在征地过程中很难受到充分保障，更无法分享政府低价征地与开发商“天价”拿地之间的高额价差，政府“土地财政”等现状也广受诟病。十一届三中全会提出要保障农户宅基地“用益物权”之后，这一问题立刻变得更为急迫。

《财经》记者近日获得的《土地管理法（修订草案）》征求意见稿（下称“征求意见稿”）进一步明确征收集体土地的范围，包括规划确定的城镇建设用地，规划范围外的基础设施、公共管理和服务设施、军事设施等公益性项目，还将另行制定公益性项目用地目录。

如此一来，晨隆佳地通过征收农民宅基地获得商品住宅用地的计划显得希望渺茫。

除了征收，“征求意见稿”还给出了农村集体建设用地流转的另一个途径，第88条规定，“依法取得的农村集体建设用地使用权，经所在地县级人民政府批准，可以出让、租赁、入股、作价出资等方式，用于非公益性项目。”

然而，第88条所言“农村集体建设用地”主要指乡镇企业用地，宅基地依然不能抵押和自由出让。并且新增的第95条第二款明确，“商品住宅建设应当使用国有建设用地”。

若“征求意见稿”上述条款得以最终实施，晨隆佳地的这条出路也将被堵死。

北京市此前拟定的《农村集体建设用地使用权流转试点指导意见（征求意见稿）》部分印证了上述判断。该意见提出待国土资源部正式出台相关规定后，北京将开展“宅基地换房”的试点工作，但农民所分得的房屋仍是集体产权，而腾退出来的宅基地也仍然是集体土地性质，不能用于房地产开发等用途，主要用来发展村镇企业集体经济。

在这样的政策背景下，启动于2005年的北京密云巨各庄镇蔡家洼村“宅基地换房”实验取得了成功。来自《新京报》的消息称，该村在节约的宅基地上建起的是观光采摘园，村民所住的住宅楼也仍为集体产权，只在集体内流转，不能对外出售。

目前，摆在晨隆佳地面前的路似乎只有两条，要么继续争取通过征收改变宅基地性质，要么放弃商品房开发。

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